Cadre international

Introduction

Centrés sur la prohibition depuis les années 60, les textes régissant le cadre international évoluent peu à peu, notamment parce cette « guerre contre la drogue » s’est avéré être un véritable échec. Les voix appelant à un changement de modèle commencent à se faire entendre, notamment pour mieux prendre en compte les droits humains, les enjeux sanitaires, l’accès aux médicaments essentiels et l’environnement.

Définition

Les pays sont maîtres en matière de politiques drogues et chacun a sa propre politique ; ultra-répressive aux Philippines, libérale au Canada ou en Uruguay, et tolérante au Portugal. Pourtant, tous ces pays ont un point commun : ils s'imprègnent des trois conventions internationales suivantes :

  • la Convention unique sur les stupéfiants de 1961,
  • la Convention de 1971 sur les substances psychotropes,
  • la Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988.

D’autres textes, parfois contradictoires avec ces conventions, sont également capitaux dans la définition du cadre international, entre autres :

Les premières règles internationales sont apparues au cours du XXe siècle, en priorité pour réguler le marché des médicaments luttant contre la douleur ou les problèmes de santé mentale. Mais, à partir des années 60, c’est la vision prohibitionniste de lutte contre les drogues qui a pris le dessus. La « guerre contre la drogue » qui s’en est ensuivie a été un échec total. Depuis 2016, un nouveau virage s’est amorcé pour mieux répondre aux objectifs initiaux des conventions (réduire les problèmes concrets), tout en s’inscrivant d’avantage dans la politique générale menée par l’ONU, contre les discriminations et pour les droits humains, et pour s’inscrire pleinement ans le cadre des objectifs du développement durable (ODD).

Historique

Au départ était une convention…

Pierre angulaire de la politique mondiale des drogues, la Convention unique sur les stupéfiants des Nations Unies voit le jour en 1961 et instaure le système international de prohibition. Elle règlemente le commerce des produits thérapeutiques et interdit les usages illégaux, à travers notamment l’établissement d’une liste internationale des stupéfiants. En 1971, la lutte contre les stupéfiants connaît un développement majeur lorsque le président Nixon déclare la drogue « ennemie numéro un des États-Unis ».

La « guerre à la drogue »

Cette « guerre contre la drogue » instaure un nouveau paradigme puisqu’elle vise à combattre la drogue en elle-même, sur tous les fronts, y compris en réprimant les consommateurs par de lourdes peines de prison. La répression de la consommation se généralise et prend une dimension internationale en 1988 lorsque les Nations Unies adoptent une convention qui contraint les États à poursuivre pénalement les consommateurs : « chaque Partie adopte les mesures nécessaires pour conférer le caractère d’infraction pénale conformément à son droit interne, lorsque l’acte a été commis intentionnellement, à la détention et à l’achat de stupéfiants et de substances psychotropes et à la culture de stupéfiants destinés à la consommation personnelle (…) ».
Trente ans plus tard, cette convention fait toujours autorité au niveau international et les États qui tentent des approches moins répressives de la politique de la drogue sont montrés du doigt.  C’est le cas, notamment de la politique suisse des 4 piliers, dénoncée jadis par les instances de l’ONU alors qu’elle est à présent souvent citée en modèle puisqu’elle a permis de diminuer les risques sociaux-sanitaires tout en réduisant le nombre de personnes dépendantes à l’héroïne (voir une étude d'évaluation de la politique menée à l'époque par Zürich).

UNGASS, vers un nouveau départ

Encore très idéologique, le dispositif international de lutte contre la drogue repose encore sur la croyance en la possibilité d’éradiquer complètement la consommation et la production de stupéfiants. Une croyance peut être légitime il y a cinquante ans mais qui s’apparente aujourd’hui à de l'aveuglement ou a de la naïveté. De nombreux acteurs et pays remettent ouvertement en cause cet objectif, notamment depuis l’UNGASS 2016. Depuis les années 1960, malgré une répression ininterrompue, le nombre de consommateurs de stupéfiants n’a cessé d’augmenter. A défaut d’atteindre ses buts, la prohibition a accéléré l’essor de réseaux mafieux, souvent violents, qui contrôlent aujourd’hui le marché. Elle contribue en outre à la marginalisation croissante des consommateurs de drogues.

Enjeux

La faillite d'un système

Explosion des dépenses publiques, conséquences sanitaires dévastatrices, incapacité chronique à enrayer le développement du trafic et du crime organisé : tels seraient les résultats de cinquante ans de guerre contre la drogue. Un constat d’échec établi en juin 2011 par la Commission globale pour la politique des drogues qui comptait notamment dans ses rangs Kofi Annan, l’ancien président du Brésil Fernando Henrique Cardoso ou encore Javier Solana, ancien secrétaire général de l’OTAN. Mais c'est son rapport de 2014 "Prendre le contrôle : sur la voie de politiques efficaces en matière de drogues" qui a marqué les esprits, en demandant une prise de contrôle du marché des drogues par les États.

De façon générale, la commission dénonce avec virulence la faillite du système international de prohibition et de répression des drogues et souligne à quel point, chiffres à l’appui, les politiques expérimentales basées sur la réduction des risques (Suisse, Royaume-Uni, Pays-Bas) voire les tentatives de décriminalisation globale (Portugal) produisent des résultats positifs. Or, dans un contexte international toujours dominé par l’idéologie des conservateurs américains des années 1970, la marge de manœuvre des États est faible. Les conventions des Nations Unies imposent en effet aux pays membres de mener une politique axée, pour l’essentiel, sur la répression.

Des conséquences dévastatrices

Réunis au sein d’un projet commun intitulé « Count the Costs » (Compter les coûts), des dizaines d’organisations, d’experts et de think tank, mènent une campagne active pour dénoncer les conséquences de la politique internationale de guerre contre la drogue. Ils ont identifié, suite à la compilation de données et d’études scientifiques précises, sept conséquences dévastatrices.

1. Frein au développement

Les tentatives de développement dans les pays producteurs sont mises à mal par l’essor du trafic clandestin : augmentation de la violence liée au développement d’armées privées ou au renforcement de juntes locales, corruption politique, judiciaire, militaire et douanière (ex. : Afghanistan et Colombie).

2. Menaces sur la santé publique

Notamment par le développement d’épidémies comme le VIH ou l’hépatite chez les usagers de drogues injectables, la santé publique est menacée. La guerre contre la drogue marginalise les usagers. En Russie on compte 1.8 millions de consommateurs de drogues injectables., dont 37% d’entre eux sont positif au VIH.

3. Atteintes aux droits humains

Dans plusieurs pays, la répression des usagers se manifeste par les incarcérations de masse, la torture et même l’exécution.  Plus de 1'000 personnes sont exécutées chaque année en violation directe des règles internationales (voir dossier Droits Humains).

4. Stigmatisation et marginalisation

Par crainte de la répression, les usagers de drogue consomment dans la clandestinité. Ils sont progressivement marginalisés et donc privés de la plupart des possibilités de réinsertion.

5. Explosion de la criminalité et des profits illégaux

La drogue est de loin le commerce illégal le plus important et le plus rentable au monde. La prohibition a ouvert un boulevard à la criminalité et à la violence associée : guerres de gangs pour la vente dans la rue, guerre de clans chez les producteurs, guerre de mafias pour la distribution internationale.

6. Déforestation et pollution

Chaque année, des millions de litres de désherbants toxiques sont déversés par avion sur les plantations de coca en Amérique latine. Ces produits souillent les sols et nuisent aussi aux cultures légales qui se situent à proximité. En outre, ces fumigations contribuent indirectement à la déforestation puisque les producteurs de drogue abattent des centaines d’hectares d’arbres pour créer de nouvelles zones de production.

7. Coûts exorbitants

100 milliards de francs sont dépensés chaque année dans cette guerre contre la drogue. Ce montant astronomique grève les autres budgets consacrés à la politique des drogues. Pourtant, seule une infime partie de cette somme suffirait à couvrir les besoins en matière de prévention et de réduction des risques.
 

Des réformes indispensables

Le constat d’échec de la politique internationale de guerre contre la drogue plaide pour une réforme du contexte international. A l’épreuve des faits, les principes fondateurs des conventions de l’ONU apparaissent comme des vœux pieux. La prohibition et la croyance en la possibilité d’éradiquer complètement la consommation et la production n’ont plus aucune crédibilité.

Afin d’encourager l’innovation, l’expérimentation et la recherche de solutions adaptées à des contextes qui évoluent vite, un nombre croissant de voix s’élèvent en faveur de la réforme des conventions et des institutions onusiennes. L’ONU devrait ainsi se muer en une force d’impulsion en engageant sans attendre un grand débat sur la prohibition et en incitant les États à chercher des solutions pragmatiques basées sur la réduction des risques et la réglementation des substances psychoactives. Car l’idée de changer de paradigme fait son chemin, aussi sur le sol des États-Unis, qui portent pourtant à bout de bras la doctrine de la war on drugs sur la scène internationale. En 2013, les USA ont dû assouplir leur discours dans le cadre feutré de l’Organisation des États d’Amérique (OEA), où ils côtoient 34 autres nations voisines.

Poussée par les pays latino-américains, l’OEA a diligenté une étude approfondie de la problématique des drogues sous ses multiples aspects afin d’esquisser des pistes permettant de sortir de l’impasse actuelle. Le rapport, publié en mai 2013, évoque la décriminalisation et la réglementation des drogues comme des scénarii plausibles pour obtenir les résultats que la politique répressive a échoué à atteindre. Jamais ces positions pragmatiques n’avaient été portées en si haut-lieu, et par un si grand nombre d’États. Dans la foulée, l’OEA a demandé, et obtenu, qu’une assemblée extraordinaire de l’ONU (UNGASS) se consacre exclusivement à la question de la drogue en avril 2016. Le GREA y a participé comme membre de la délégation suisse.

La Geneva Platform, mise en place en 2018 par le GREA et l'Institut de Santé global (UNIGE), sert les objectifs de changements des politiques drogues, du point de vue des usagers, de la santé et des droits humains.